Что позволено Правительству РФ, то не позволено регионам: ульяновский «прецедент» борьбы антимонопольных органов с «АНОнизацией» закупок в субъектах РФ

Как известно многим специалистам по закупкам, как на федеральном уровне, так и во многих субъектах РФ, крупных муниципальных образованиях государственными органами и органами местного самоуправления применяется такой способ ухода от конкурентных процедур при осуществлении закупок за счёт бюджетных средств, как «АНОнизация» закупок.Как известно многим специалистам по закупкам, как на федеральном уровне, так и во многих субъектах РФ, крупных муниципальных образованиях государственными органами и органами местного самоуправления применяется такой способ ухода от конкурентных процедур при осуществлении закупок за счёт бюджетных средств, как «АНОнизация» закупок.

Суть данной «схемы»: требования Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ о контрактной системе, 44-ФЗ,) и Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ о закупках, 223-ФЗ)  в настоящее время не распространяются на такую форму некоммерческих организаций, как автономная некоммерческая организация.

В связи с этим на уровне соответствующего публично-правового образования создаётся та или иная некоммерческая организация в форме автономной некоммерческой организации. При этом фактически данная организация обеспечивает реализацию полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Далее, из бюджета созданной автономной некоммерческой организации выделяется субсидия, в рамках которой данная автономная некоммерческая организация осуществляет закупки товаров, работ, услуг без использования предусмотренных законодательством конкурентных способов закупок.

С точки зрения действующего законодательства РФ предоставление подобной субсидии является абсолютно правомерным, поскольку статья 78.1 Бюджетного кодекса РФ (см. п. 2 и 3) содержит возможность предусматривать в федеральном законе о федеральном бюджете, законе субъекта РФ о бюджете, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

Автономная некоммерческая организация, даже если она учреждается органами государственной власти и органами местного самоуправления, не является заказчиком ни по Закону № 44-ФЗ о контрактной системе, ни по Закону № 223-ФЗ о закупках.  Поэтому может расходовать денежные средства без соблюдения конкурентных процедур закупок, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе и законодательством РФ о закупках отдельными видами юридических лиц.

Характерным примером таким автономных некоммерческих организацией, расходующих средства федерального бюджета, без проведения конкурентных процедур закупок в рамках 44-ФЗ или 223-ФЗ являются:

1. АНО «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации» (сайт: http://ac.gov.ru/  );

2. АНО «Дирекция по управлению федеральной целевой программой «Социально-экономическое развития Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года» (сайт: https://fcp2020.ru/ );

3. АНО «Оргкомитет «Россия – 2018» и др.

Указанным организациям выделяются значительные субсидии из средств федерального бюджета, которые расходуются без соблюдения жестких требований Закона № 44-ФЗ о контрактной системе и Закона № 223-ФЗ о закупках.

Естественно, что данный федеральный опыт использования автономных некоммерческих организаций для реализации полномочий органов государственной власти не мог не вызвать соответствующего интереса и повторения на региональном и муниципальном уровне, в том числе с учётом необходимости исполнения нацпроектов.

Исходя из имеющей у автора информации, подобная практика «АНОнизации» закупок применяется в большинстве наиболее развитых субъектов РФ и в крупных муниципальных образованиях.

При этом совершенно очевидно, что такой способ ухода от конкурентных закупок, как «АНОнизация» закупок, вступает в противоречие с действующим антимонопольным законодательством.

В связи с этим большой практический интерес представляет собой решение Арбитражного суда Ульяновской области от 18 марта 2019 года по делу № А72-18287/2018.

Этим решением суд 1-й инстанции отказал в удовлетворении требований Правительства Ульяновской области, Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области и Министерства промышленности и транспорта Ульяновской области о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области от т 19.10.2018 по делу № 14822/04-2018.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения поступивших в Ульяновское УФАС коллективного обращения от участников закупок, а также обращения депутата Законодательного собрания Ульяновской области Р.К. Шайдуллина на действия органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению АНО «Цивилизация» субсидий на оказание услуг по видеонаблюдению 16.04.2018 управлением возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения Правительством Ульяновской области, Министерством развития конкуренции и экономики Ульяновской области, Министерством промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области, администрацией г. Ульянвска пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ о защите конкуренции), что выразилось в реализации схемы «ухода» от процедур  Закона № 44-ФЗ о контрактной системе при закупке услуг интеллектуального видеонаблюдения на социально значимых объектах, а также в сфере фиксации нарушений ПДД, путем создания в указанной сфере лица, на которого не распространяются требования о проведении конкурентных процедур при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, в целях обеспечения возможности заключения «прямых» договоров с непосредственными исполнителями, поставщиками товаров, работ, услуг.

Решением  Ульяновского УФАС от 19.10.2018 признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ о защите конкуренции действия Правительства, Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области, Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области, администрации г. Ульяновска, выразившиеся в достижении и реализации соглашения о создании АНО «Цивилизация» в целях реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения функционирования системы фото- и видеофиксации правонарушений Правил дорожного движения, а также для обеспечения проекта «Видеонаблюдение в социальной сфере» без использования процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ о контрактной системе, что влечет ограничение доступа на товарные рынки.

Суд согласился с правомерностью решения антимонопольного органа, обосновав свою позицию следующим.

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона  № 135-ФЗ о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Таким образом, запреты статьи 16 Закона № 135-ФЗ о защите конкуренции распространяются не только на соглашения, достигнутые органами власти и хозяйствующими субъектами, но и на соглашения, достигнутые органами власти и (или) местного самоуправления между собой.

При этом в пункте 18 статьи 4 Закона № 135-ФЗ о защите конкуренции определено, что соглашение - это договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Пунктом 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными (статья 8 Закона о защите конкуренции), арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении.

Суд признает обоснованными доводы управления, что из совокупности изложенных выше обстоятельств следует, что неиспользование предусмотренных законодательством конкурентных процедур при реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения функционирования системы фото- и видеофиксации правонарушений Правил дорожного движения, а также для обеспечения проекта «Видеонаблюдение в социальной сфере», путем создания АНО «Цивилизация» ограничивает конкуренцию на рынках реализации этих товаров, работ, услуг.

Приведенные выше определенная последовательность совершения и взаимосвязанность действий Правительства, Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области, Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области, администрации г. Ульяновска свидетельствуют о наличии между ними согласованных действий, которые привели к ограничению доступа на указанные товарные рынки иных хозяйствующих субъектов.

Частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Таким образом, расходование бюджетных средств в целях приобретения товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляется в специальном порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, путем проведения конкурентных процедур, за исключением случаев, прямо предусмотренных указанным законом.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе).

Раскрывая понятие принципа обеспечения конкуренции, законодатель в статье 8 Закона № 44-ФЗ указывает, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Необеспечение конкурентных процедур со стороны органов власти приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на выполнение работ или оказание услуг, к участию в размещении заказа.

Концепцией построения и развития аппаратно-программного комплекса "Безопасный город", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 03.12.2014 N 2446-р, предусмотрено, что целью построения и развития аппаратно-программного комплекса "Безопасный город" (далее - комплекс "Безопасный город") является повышение общего уровня общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды обитания за счет существенного улучшения координации деятельности сил и служб, ответственных за решение этих задач, путем внедрения на базе муниципальных образований (в соответствии с едиными функциональными и технологическими стандартами) комплексной информационной системы, обеспечивающей прогнозирование, мониторинг, предупреждение и ликвидацию возможных угроз, а также контроль устранения последствий чрезвычайных ситуаций и правонарушений с интеграцией под ее управлением действий информационно-управляющих подсистем дежурных, диспетчерских, муниципальных служб для их оперативного взаимодействия в интересах муниципального образования.

Таким образом, реализация указанной концепции предполагает обеспечение муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе, что заявителями сделано не было.

При этом из Методических рекомендаций по построению и развитию комплекса "Безопасный город" в субъектах Российской Федерации, утвержденных МЧС России 08.12.2016, также следует, что создание и построение комплекса «Безопасный город» предполагается с учетом статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации об осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд в соответствии с Законом о контрактной системе.

Суд считает, что управлением доказан факт нарушения в действиях заявителей запретов, установленных пунктом 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ о защите конкуренции.

Материалами антимонопольного дела подтверждается, что АНО «Цивилизация» изначально создавалось с целью заключения «прямых» договоров с поставщиками, что следует из письма Правительства от 22.02.2017, в котором указано, что «единственная возможность передачи финансовых средств из областного бюджета Ульяновской области за услугу видеонаблюдения в организациях социальной сферы поставщику услуг - создание автономной некоммерческой организации».

Поручение Правительства Ульяновской области от 07.03.2017, направленное по итогам заседания рабочей группы 06.03.2017, по содержанию совпадает с предложениями указанного письма (по созданию АНО и внесению изменений в нормативные акты, позволяющие обеспечить предоставление прямых субсидий АНО).

Все последующие действия, осуществленные учредителями АНО «Цивилизация» по предоставлению субсидий, также полностью соответствуют намерениям, изложенным в рассматриваемом письме от 22.02.2017. Как видно из письма, выбор организационно-правовой формы в виде АНО обусловлен тем, что данные юридические лица не обязаны проводить закупки с использованием процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ о контрактной системе, при получении бюджетных средств.

Последствия в виде ограничения конкуренции имеют место быть, поскольку заключение контрактов (договоров) осуществляется АНО «Цивилизация» без использования процедур, направленных на привлечение на рынок неопределенного круга лиц, что ограничивает доступ на рынок лицам, которые не имеют доступ к информации о заключении контракта, в нарушение таких принципов контрактной системы в сфере закупок как открытость и прозрачность информации в сфере этих закупок.

Соответственно, суд признает обоснованным вывод антимонопольного органа о доказанности причинно-следственной связи между действиями в виде умышленного создания лица, которое будет осуществлять закупки товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта и органов местного самоуправления в обход норм Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, и ограничением указанными действиями конкуренции.

В поручениях от 27.09.2017 Правительство непосредственно дает поручение АНО «Цивилизации» обеспечить ввод в эксплуатацию камер видеонаблюдения для реализации проекта в сфере контроля дорожного движения, а также поручает Министерству промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области и главе администрации разработать соответствующие нормативные правовые акты.

Соответственно, инициатива в осуществлении деятельности по установке камер видеонаблюдения и реализации обоих проектов исходила непосредственно от органов государственной власти и местного самоуправления. Объемы и виды осуществляемой деятельности АНО «Цивилизация» обусловлены поручениями учредителей и Правительства, т.е. вся деятельность организации направлена на обеспечение реализации полномочий органов власти в сфере реализации проекта «Видеонаблюдение в социальной сфере» и проекта по организации фото- и видеофиксации нарушений правил дорожного движения.

Следовательно, из фактических обстоятельств дела следует, что АНО «Цивилизация» осуществляла деятельность по закупке тех товаров, работ и услуг, которые необходимы для реализации полномочий учредителей в сфере обеспечения муниципальных нужд. Однако с учетом того, что деятельность данного лица не регулируется Законом № 44-ФЗ о контрактной системе, данное лицо заключало договоры без проведения публичных процедур, которые бы поставили участников рынка в равные условия. Проведение таких процедур как запрос предложений ограниченному кругу лиц, не направлен на обеспечение доступа неопределенного круга потенциальных участников закупки, что обеспечивается при проведении закупок с использованием Единой информационной системы закупок.

Суд отклоняет довод заявителя об альтернативной возможности применения положений статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в рассматриваемой ситуации.

Статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

В законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

Между тем формальное соблюдение требований статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации не свидетельствует о правомерности таких действий с точки зрения соблюдения антимонопольных запретов, установленных Законом № 135-ФЗ о защите конкуренции.

 

Авторский комментарий:

Согласно информации ФАС России, всего через АНО «Цивилизация» Правительством Ульяновской области планировалось выделить 4 млрд руб. субсидий для работы системы фото- и видеофиксации ПДД и проекта «Видеонаблюдение в социальной сфере».

4 млрд. рублей – это относительно небольшая сумма по сравнению, например, с размером субсидий, которые будут выделены для реализации функции проектного офиса по реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» АНО «Аналитический центр  при Правительстве Российской Федерации» согласно постановлению Правительства  РФ от 02.03.2019 г. № 234 «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации».

Поэтому данный ульяновский «прецедент» и ситуацию с «АНОнизацией» закупок в стране в целом нельзя рассматривать без изрядной доли юмора:

- если само Правительство РФ не верит в эффективность самого лучшего и эффективного закона о госзакупках в мире и «упрощает» для своих структур закупки путём их «АНОнизации», то почему регионы и муниципальные образования должны поступать иначе, если такая возможность прямо предусмотрена законом – пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса РФ?

Выход из данного закупочного «гротеска» видится в следующем:

- либо запретить предоставлять субсидии из средств бюджетов на региональном и муниципальном уровне иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, государственными корпорациями (компаниями) и публично-правовыми компаниями;

- либо распространить требования законодательства РФ о контрактной системе или законодательства РФ о закупках отдельными видами юридических лиц на указанные иные некоммерческие организации при осуществлении ими закупок.

Но, как говорится, жираф (примечание: Правительство РФ) большой – ему видней.

Скачать:

- решение Арбитражного суда Ульяновской области от 18 марта 2019 года по делу № А72-18287/2018

 

изменения в порядке обжалования закупок в 2018 годуАвтор:  Дон Виктор Викторович, директор Балтийского тендерного центра,

юрист-практик, эксперт в сфере закупок 

тел.: +7 911 46 09 401 (c 09.00 до 18.00 (время мск - 1)), e-mail: dir@baltictender.ru 

©Информационный портал закупок

Комментирование будет доступно после регистрации на сайте.

Зарегистрироваться Войти