ГУПы и МУПы не должны создаваться на конкурентных рынках.

Государственно-монополистический капитализм стремительно наращивает присутствие в экономике. 

В Докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2015 год ФАС России обратила внимание общества и  органов власти на то, что в развитии экономики России проявляются государственно-монополистические тенденции, характеризующиеся увеличением доли государства в экономике. В аналогичном Докладе за 2016 год такие тенденции сохранились.

Примером такого фактора является значительная доля организаций, относящихся к государственной собственности. К таким компаниям относятся, в том числе унитарные предприятия.

Согласно статистике, размещенной на официальном сайте Федеральной налоговой службы (ФНС России), количество унитарных предприятий увеличилось за 3 года более чем в 2 раза (на 01.01.2013 составило 11252предприятия, а на 01.01.2016 – 23262 предприятий). По состоянию на 1 января 2017 года в ЕГРЮЛ содержатся сведения о 21034 унитарном предприятии, что лишь на 2228 меньше, чем год назад (10%).

При этом в период с 01.01.2016 – 01.01.2017 было создано 632 унитарных предприятия.

Такое уменьшение количества унитарных предприятий не существенно и практически не влияет на сложившуюся ситуацию. 

По мнению ФАС России, именно участие ГУПов и МУПов оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках. Так, если проанализировать отраслевую составляющую статистических данных Росстата о сферах деятельности унитарных предприятий, то можно заметить, что многие из них функционирует в конкурентных сферах. Унитарное предприятие, выходя на конкурентный рынок, через определенный период его монополизирует, а частный бизнес дискриминируется, что приводит к его уходу из различных сфер деятельности, где он мог бы развиваться.

О способах решения этой проблемы вы узнаете из доклада руководителя ФАС России Игоря Артемьева на заседании Правительства РФ 5 октября 2017 года.

С Докладом о состоянии конкуренции можно ознакомиться здесь.

Источник: ФАС России

Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2016 год (извлечение)

1.1.1. Государственно-монополистические тенденции в экономике России 

В Докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2015 год ФАС России было обращено внимание на то, что в развитии экономики России проявляются государственно-монополистические тенденции, характеризующиеся увеличением доли государства в экономике. 

Сращивание монополий с государством и прямое огосударствление производства являются неотъемлемыми свойствами государственно-монополистического капитализма. По мере усиления общественного характера производительных сил государство берет на себя все больший объем организационно-хозяйственных функций, вмешивается в процесс воспроизводства на макроэкономическом уровне, пытаясь в краткосрочной и долгосрочной перспективе регулировать всю хозяйственную систему страны в целом. 

Оценки, приведенные в 2015 году, свидетельствовали о значительном вкладе государства и компаний с государственным участием в ВВП Российской Федерации. Перед кризисом 1998 года доля государства в экономике России оценивалась примерно в 25%. В 2008 году – уже в 40-45%. К 2013 году она превысила 50%. Сегодня, по многим экспертным оценкам, она может превышать уже 60-70%. Следует отметить, что в 2016 году ситуация существенно не изменилась. 

В экспертном сообществе применяются различные методики определения доли присутствия и участия государства в экономике. При этом в различных сочетаниях нередко используются показатели, характеризующие: соотношение прибыли компаний с государственным участием к общему объему ВВП; объем инвестиций в основной капитал из бюджетных средств; долю хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности, по отношению к общему количеству хозяйствующих субъектов; процессы приватизации государственного и муниципального имущества; долю поставщиков для государственных и муниципальных нужд, в которых имеется участие государства, по отношению ко всем поставщикам; количества видов деятельности, цены (тарифы) на которые утверждаются государством. При этом необходимо заметить, что сама оценка доли государственного сектора в российской экономике осложняется, в том числе тем, что государству принадлежат определенные доли в акционерном капитале и многих формально коммерческих организаций. 

В 2016 году объем инвестиций в основной капитал из бюджетных средств составил 9,1% (16 млн.руб.) из общего объема инвестиций в Российской Федерации в 2016 г. (14639,8 млн.руб.)^[1]. 

Фактором, отрицательно влияющим на развитие конкуренции, продолжает оставаться значительная доля хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности, в российской экономике. К таким компаниям относятся, в том числе унитарные предприятия, а также общества, в которых государство владеет более 25% акций. 

Несмотря на предпринимаемые государством реформы, направленные на выход государства из участия в хозяйствующих субъектах, общее количество хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности (РФ и собственности субъектов РФ), по состоянию на 01.01.2017 составило 64457, что всего на 1,7% меньше по сравнению с прошлым годом (на 01.01.2016 число таких хозяйствующих субъектов составило 65587)^[2]. 

При этом, по данным Росстата, доля прибыли организаций с государственным участием составляет около 7% в объеме прибыли организаций всех форм собственности. 

В соответствии со статистикой Росстата² количество акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, на 01.01.2016 составляло 1557 (из них 174 акционерных общества с долей государственного участия от 25% до 50%, 816 акционерных обществ с долей государственного участия свыше 50% и 88 акционерных обществ в отношении которых Российская Федерация обладает специальным правом на участие в управлении («золотая акция»). 

По состоянию на 01.01.2017 число таких акционерных обществ снизилось до 1356, что лишь на 12,9% ниже, чем на 01.01.2016 (из них 128 акционерных общества с долей государственного участия от 25% до 50%, 575 акционерных обществ с долей государственного участия свыше 50%, и 81 акционерное общество, в отношении которого Российская Федерация обладает специальным правом на участие в управлении («золотая акция»). 

Согласно статистике, размещенной на официальном сайте Федеральной налоговой службы^[3], количество унитарных предприятий, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц (далее – ЕГРЮЛ) по состоянию на 01.01.2013 составило 11252 предприятия, а на 01.01.2016 – 23262 предприятий (за 3 года число предприятий увеличилось более чем в 2 раза). По состоянию на 01.01.2017 в ЕГРЮЛ содержатся сведения о 21034 унитарном предприятии, что лишь на 2228 меньше, чем год назад (10%). 

При этом в период с 01.01.2016 – 01.01.2017 было создано 632 унитарных предприятия. 

Указанное уменьшение количества унитарных предприятий не существенно и практически не влияет на общую значительную долю хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности, в российской экономике. 

При этом по оценкам, содержащимся в заключении Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации по вопросу реформирования унитарных предприятий (2015 г.), производительность труда работников унитарных предприятий в среднем в 4,5 раза ниже, чем у работников организаций иных организационно-правовых форм. 

Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации обращает внимание на проблему отсутствия полной и достоверной информации об имуществе унитарных предприятий, их финансово-хозяйственной деятельности, особенно о муниципальных унитарных предприятиях. Также особенности организационно-правовой формы (унитарная организация) и закрепления имущества (хозяйственное ведение) обуславливают неэффективность унитарных предприятий. У основного бенефициара – публично-правового образования – отсутствуют эффективные инструменты корпоративного контроля над деятельности унитарных предприятий – советов директоров, включая независимых директоров, систем управления рисками и внутреннего контроля, оперативного получения информации об операционной деятельности и др. Административный контроль также неэффективен ввиду большого количества унитарных предприятий, наличия объективного конфликта интересов у основного бенефициара унитарных предприятий – публично-правового образования (рыночная эффективность против реализации государственных (муниципальных) функций). «Защищенный спрос» на продукцию предприятия, дополнительные возможности для его капитализации собственником имущества, невозможность поглощения неффективных предприятий, отсутствие рыночных сигналов для смены неэффективной управленческой команды и низкая эффективность процедур банкротства унитарных предприятий – исключают возможности рыночного контроля предприятия и негативно отражаются на конкуренции. 

Кроме того, по мнению ФАС России, именно участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках. 

Так, если проанализировать отраслевую составляющую статистических данных Росстата о сферах деятельности унитарных предприятий, то можно заметить, что многие из них функционирует в конкурентных сферах. 

Например, по данным Росстата, в сфере розничной торговли, ремонта бытовых изделий и предметов личного пользования количество унитарных предприятий на 01.01.2016 составило 1484, на 01.01.2017 - 1261. 

В сфере сделок с недвижимостью, аренды и предоставления услуг число унитарных предприятий на 01.01.2017 составило 4695, из них: 

- федеральных унитарных предприятий – 442, что составляет 34,5% от числа всех федеральных унитарных предприятий; 

- на региональном уровне количество унитарных предприятий в данной сфере составило 499 – 20,5% от общего количества унитарных предприятий, созданных субъектами Российской Федерации; 

- на муниципальном уровне – 3754, что составляет 24,6% от количества всех муниципальных унитарных предприятий. 

Таким образом, данная статистика демонстрирует отсутствие существенных изменений по сравнению с предыдущими годами и наглядно показывает, что значительное число унитарных предприятий созданы и функционируют в сферах с развитой конкуренцией. 

В соответствии с Реестром субъектов естественных монополий по состоянию на 01.01.2017 из 6219 субъектов, внесенных в Реестр, 1127 (18,1%) являются унитарными предприятиями. 

Ликвидация унитарных предприятий осуществляется, но крайне медленно, причем нередко она проводится в форме реорганизации в иные формы организаций с государственным участием, что может свидетельствовать лишь о трансформации доли государства в экономике в иные формы хозяйствования. 

К примеру, одновременно с несущественным уменьшением количества унитарных предприятий количество автономных учреждений увеличилось следующим образом: 

- на федеральном уровне количество автономных учреждений за 2016 год (по сравнению с 2015 г.) увеличилось на 57,4% (222 учреждения на 01.01.2017); 

- на региональном уровне число автономных учреждений на 01.01.2016 составляло 4429, а на 01.01.2017 составило 4460 (то есть увеличилось на 0,7%). 

Здесь  необходимо обратить внимание на то, что с 1 января 2017 г. государственные и муниципальные унитарные предприятия были переведены на процедуры размещения заказов для своих нужд по правилам, установленным Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ), автономные учреждения не обязаны руководствоваться данным Законом (за исключением отдельных случаев, прямо предусмотренных Законом № 44-ФЗ). 

Необходимо также обратить внимание на процесс приватизации. 

План приватизационной программы на 2014-2016 по сравнению с приватизационной программой на 2011-2013 претерпел изменения. Перечень активов, предполагаемых к приватизации остался практически прежним, тем не менее, в отличие от прошлой приватизационной программы на 2011-2013 годы сокращение доли участия Российской Федерации в уставных капиталах крупных компаний предполагает сохранение корпоративного контроля, а также возможность влиять на процедуры корпоративного управления, используя блокирующий пакет акций (25% + 1 акция). 

Таким образом, наблюдаются процессы замедления приватизации применительно к крупнейшим компаниям и отчётливо проявляющиеся в последнее десятилетие признаки асимметрии процессов огосударствления и приватизации, что приводит к расширению государственного сектора на фоне приватизационных процессов, его проникновение в конкурентные сферы деятельности. 

На официальном сайте Росстата^[4] отражены отдельные показатели приватизации имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий в Российской Федерации. Следует отметить что за последнее десятилетие темпы приватизации значительно сократились. Так в 2006 году было приватизировано 444 имущественных комплекса государственных и муниципальных унитарных предприятий, в 2010 количество таких приватизированных комплексов составило 217 (примерно в два раза меньше), а в 2015 было приватизировано всего 107 таких имущественных комплексов. Таким образом, начиная с 2010 года темпы приватизации сократились более чем в три раза. 

Кроме того, число хозяйственных обществ, созданных в результате преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в рамках федеральной собственности в 2014 году, составило 15 предприятий, в 2015 году – 27 предприятий, в рамках собственности субъектов Российской Федерации в 2014 году – 50 предприятий, в 2015 году – 46 предприятий, в рамках муниципальной собственности в 2014 году – 42 предприятия, в 2015 году – 34 предприятия. 

Таким образом, замедленные темы приватизации государственных унитарных предприятий сохраняются и в настоящее время, при этом на муниципальном уровне процессы приватизации предприятий практически отсутствуют. 

В отчете Федерального агентства по управлению государственным имуществом «О выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг.» в 2015 году указывается, что при выявлении у ряда унитарных предприятий в хозяйственном ведении значительного количества разнородных, не связанных объектов, в большинстве случаев прослеживается, что такие предприятия не осуществляют какой-либо профильной деятельности, кроме сдачи соответствующих объектов в аренду^[5]. 

Безусловно, существование таких видов юридических лиц, как государственное унитарное предприятие и муниципальное унитарное предприятие негативно влияет на конкурентные сферы экономики. 

В отчете Федерального агентства по управлению государственным имуществом «О выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг.» в 2016 году указывается, что в 2014-2016 годах в рамках реализации Программы приватизации^[6]: 

1)       обеспечено ежегодное перевыполнение увеличивавшегося год от года планового задания по перечислению в федеральный бюджет доходов от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности (без учета стоимости акций крупнейших компаний). В 2014 году установленное плановое задание (3 млрд руб.) было перевыполнено более чем вдвое, в 2015 году увеличенное до 5 млрд руб. плановое задание перевыполнено на 26%, и в 2016 году увеличенное до 8,5 млрд руб. плановое задание перевыполнено на 16%; 

2)       обеспечен последовательный, год от года, рост общего количества реализованных сделок: 119 сделок в 2014 году, 141 сделка в 2015 году (118% к предшествующему году), 461 сделка в 2016 году (326% к предшествующему году); 

3)       увеличена прозрачность и открытость торгов: в 2016 году среднее количество участников торгов в расчете на каждую состоявшуюся приватизационную сделку увеличилось вдвое по сравнению с 2015 годом и составило 6 участников. 

При этом, по мнению ФАС России, указанные Росимуществом положительные тенденции практически не повлияли на долю государственного участия в экономике, тогда как падение темпов приватизации является показательным фактором. 

Еще одной проблемой является наличие у организаций с государственным участием значительного количества непрофильных активов и медленные темпы их реализации. По данным Минэкономразвития России, в ноябре 2016 г. 40 госкомпаний из 52, включенных в специальный перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации, разработали программы отчуждения таких активов. В такие программы были включены 27 646 активов на 211,7 млрд руб., из них было продано только 16 999 активов на 176 млрд руб. 

Помимо того, что госкомпании и госкорпорации пользуются государственной поддержкой, например, в форме субсидирования процентной ставки на реализацию отдельных инвестиционных проектов, государственных гарантий по кредитам, облигациям, применения отраслевых мер поддержки, отдельную опасность также представляет риск включения затрат на обслуживание непрофильных активов в тарифы регулируемых организаций. 

В настоящее время ФАС России в рамках тарифного регулирования и контроля последовательно придерживается принципа недопущения включения в структуру утверждаемого тарифа на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий затрат, связанных с обслуживанием непрофильных активов (ресторанов, прачечных, спортивных команд, средств массовой информации, туристических компаний, медицинских учреждений, организаций культурного отдыха, акции в других непрофильных коммерческих организаций и пр.). 

Однако проблема в настоящее время существует, не искоренена в полной мере, поскольку затраты на непрофильные активы остались в отдельных тарифах, принятых еще до передачи функций по регулированию тарифов в ФАС России, а «устаревшее» по сути, но действующее сейчас тарифное законодательство предоставляет возможность на региональном уровне включать в структуру тарифа затраты на содержание непрофильных активов. 

Относительно доли государственного участия в сфере государственных закупок, необходимо обратить внимание на следующее. 

По данным Единой информационной системы в сфере закупок в рейтинге «топ 50» поставщиков за 2016 год по сумме всех заключенных контрактов, общая сумма контрактов крупнейших поставщиков для государственных и муниципальных нужд составляет 1 006 311 млн. руб. – 15,7% от общей суммы закупок по размещенным извещениям за 2016 г. (6410450 млн.руб.). 

Из указанных 50 поставщиков: 9 - являются унитарными предприятиями, 15 - хозяйствующих субъектов полностью находятся в государственной собственности, еще в 10 из них - доля государственной собственности превышает 25%. 

Таким образом, около 70% поставщиков (общая сумма контрактов указанных поставщиков составляет 669 616.5 млн. рублей) из 50 крупнейших по сумме всех заключенных контрактов за 2016 год поставщиков являются организациями, в которых государство принимает участие в той или иной форме.