Антимонопольный орган готовит поправки в уголовное законодательство, которые позволят более эффективно бороться с картелями, особенно при проведении государственных закупок и закупок компаний с госучастием. В частности, планируется ввести отдельные штрафы для участников сговоров, а также уточнить, на кого именно будет распространяться наказание.
Что случилось?
ФАС объявила о разработке законопроекта, который позволит более эффективно бороться с картелями. Чиновники намерены:
- привести содержание ст. 178 УК РФ в соответствие с определением картеля, указанным в законодательстве о защите конкуренции;
- ввести отдельные, квалифицированные составы преступлений для картелей на торгах и антиконкурентных соглашений организаторов торгов и (или) заказчиков с участниками этих торгов;
- уточнить нормы статей о картелях, чтобы можно было привлекать к уголовной ответственности лиц, использующих своё положение в коммерческих и иных организациях, а также участников картелей, причинивших особо крупный ущерб или позволивших извлечь доход в особо крупном размере;
- ввести правило, по которому лицо, первым признавшееся в заключении картеля (участии в нём), освобождается от уголовной ответственности. При этом от него не будут требовать возмещения причинённого ущерба.
Зачем это нужно?
Как объясняют в ФАС, ущерб от антиконкурентных соглашений на товарных рынках и торгах составляет 1,5 – 2 процента от размера ВВП ежегодно. Кроме того, отмечается завышение цен в случае картелей на торгах до 30% от начальной стоимости предмета торгов. Все это увеличивает бюджетные расходы при осуществлении государственных закупок и закупок компаний с госучастием. Одновременно сговоры сопровождаются преступлениями коррупционной направленности, когда в них задействованы чиновники, под «прикрытием» которых картели «живут» 2-3 года. В итоге антиконкурентные соглашения зачастую отвечают всем критериям организованных преступных групп или преступных сообществ, но наказание за это незначительное.
Источник: Петербургский правовой портал
Уведомление о начале разработки проекта нормативного правового акта (ID проекта - 02/04/10-17/00074514)
I. Обоснование необходимости подготовки проекта нормативного правового акта
В 2016 году антимонопольными органами возбуждено 416 дел о нарушении статьи 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), из них более 80% – это картели. Выявлено около 300 сговоров на торгах. Количество картелей увеличилось на 18,4%, сговоров на торгах – на 28,4%. На 15% (262 – в 2016 году) возросло количество дел о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции – об антиконкурентных соглашениях с участием органов власти. Общественная опасность антиконкурентных соглашений, в которых участвуют государственные служащие, очень высока, так как вред в подобных случаях наносится не только конкуренции, но и интересам государственной службы. По оценкам экспертов ущерб от антиконкурентных соглашений на товарных рынках и торгах составляет 1,5 – 2% от размера ВВП ежегодно; завышение цен в случае картелей на торгах достигает 30% (от начальной стоимости предмета торгов), завышение цен картелями на товарных рынках составляет 18%, трансграничными, международными картелями – 23%. Главное негативное последствие сговоров на торгах – увеличение бюджетных расходов в связи с отсутствием реальной конкуренции на аукционах и конкурсах (при этом в год для проведения государственных закупок и закупок компаний с государственным участием из бюджета выделяется около 30 трлн рублей, что позволяет говорить о сотнях миллионах ущерба от картелей для бюджетов всех уровней). Антиконкурентные соглашения стали одной из угроз экономической безопасности государства и начали меняться качественно: «срок жизни» картеля увеличился в среднем до 2 – 3 лет, и если раньше количество аукционов, охватываемых деятельностью одного картеля, исчислялось единицами и в редких случаях – десятками, то сейчас сговоры распространяются на сотни аукционов. Зачастую картели отвечают всем критериям организованных преступных групп или преступных сообществ. Разработка сметных индексов для строительства космодрома «Восточный», строительство дорог и больниц, добыча водных биологических ресурсов, поставка медикаментов и медицинского оборудования, обеспечение населения продуктами питания – далеко не полный перечень стратегически важных отраслей отечественной экономики, в которых были выявлены картели. Антиконкурентные соглашения проникли даже в сферу государственного оборонного заказа. В списке «потерпевших» от сговоров на торгах оказались такие ведомства, как Минобороны России, ФСБ России, МВД России, Счётная палата Российской Федерации, Федеральная таможенная служба Российской Федерации, Федеральная налоговая служба Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Картели часто сопровождаются коррупционными правонарушениями: и чиновник, контролирующий решения государственного заказчика, и вступившая с ним в сговор компания заинтересованы в заключении по результатам торгов контракта по наиболее выгодной для этой компании цене. Для чиновника это в большинстве случаев означает бо́льшую сумму «отката», для компании – получение большей прибыли. Сложившаяся экономическая и внешнеполитическая ситуация, стимулирующая рост числа картелей и иных антиконкурентных соглашений, их проникновение в стратегические, жизненно важные сферы деятельности государства, составляющие основу национальной безопасности страны, требуют соответствующего ответа, в частности, внесения в законодательство Российской Федерации таких изменений, которые отразят существенно возросшую общественную опасность картелей, а также будут способствовать развитию практики противодействия им. Совершенствование инструментов уголовно-правовой политики в сфере противодействия антиконкурентным соглашениям требует принятия новой редакции статьи 178 и введения новой статьи 178.1 в Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ), предусматривающих: - приведение диспозиции статьи 178 УК РФ в соответствие с определением картеля, указанным в Законе о защите конкуренции; - закрепление отдельных, квалифицированных составов преступлений для картелей на торгах и антиконкурентных соглашений организаторов торгов и (или) заказчиков с участниками этих торгов (статья 178.1 УК РФ); - введение в уголовный закон особо квалифицированных составов в статьях о картелях – для лиц, использующих своё положение в коммерческих и иных организациях, для участников картелей, причинивших особо крупный ущерб или позволивших извлечь доход в особо крупном размере; - введение в уголовный закон положения о том, что лицо, первым признавшееся в заключении картеля (участии в нём), освобождается от уголовной ответственности, и при этом от него не будет требоваться возмещение причинённого картелем ущерба, что соответствует принципам программы освобождения от ответственности за заключение антиконкурентного соглашения, закреплённым антимонопольным и административным законодательством.
II. Краткое описание проблемы
По оценкам экспертов ущерб от антиконкурентных соглашений на товарных рынках и торгах составляет 1,5 – 2% от размера ВВП ежегодно; завышение цен в случае картелей на торгах достигает 30% (от начальной стоимости предмета торгов), завышение цен картелями на товарных рынках составляет 18%, трансграничными, международными картелями – 23%. Главное негативное последствие сговоров на торгах – увеличение бюджетных расходов в связи с отсутствием реальной конкуренции на аукционах и конкурсах (при этом в год для проведения государственных закупок и закупок компаний с государственным участием из бюджета выделяется около 30 трлн рублей, что позволяет говорить о сотнях миллионах ущерба от картелей для бюджетов всех уровней). Антиконкурентные соглашения стали одной из угроз экономической безопасности государства и начали меняться качественно: «срок жизни» картеля увеличился в среднем до 2 – 3 лет, и если раньше количество аукционов, охватываемых деятельностью одного картеля, исчислялось единицами и в редких случаях – десятками, то сейчас сговоры распространяются на сотни аукционов. Зачастую картели отвечают всем критериям организованных преступных групп или преступных сообществ.
III. Краткое изложение целей регулирования
Совершенствование инструментов уголовно-правовой политики в сфере противодействия антиконкурентным соглашениям требует принятия новой редакции статьи 178 и введения новой статьи 178.1 в Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ), предусматривающих: - приведение диспозиции статьи 178 УК РФ в соответствие с определением картеля, указанным в Законе о защите конкуренции; - закрепление отдельных, квалифицированных составов преступлений для картелей на торгах и антиконкурентных соглашений организаторов торгов и (или) заказчиков с участниками этих торгов (статья 178.1 УК РФ); - введение в уголовный закон особо квалифицированных составов в статьях о картелях – для лиц, использующих своё положение в коммерческих и иных организациях, для участников картелей, причинивших особо крупный ущерб или позволивших извлечь доход в особо крупном размере; - введение в уголовный закон положения о том, что лицо, первым признавшееся в заключении картеля (участии в нём), освобождается от уголовной ответственности, и при этом от него не будет требоваться возмещение причинённого картелем ущерба, что соответствует принципам программы освобождения от ответственности за заключение антиконкурентного соглашения, закреплённым антимонопольным и административным законодательством.
IV. Общая характеристика соответствующих общественных отношений
Отсутствие реального уголовного наказания на практике может приводить к самодетерминации картелей. Если преступления остаются безнаказанными, как это имеет место в случае с картелями, возникает состояние допустимости преступных действий, а также представление о слабости законов. Потенциальные правонарушители, ориентируясь на слабую эффективность правоохранительной системы, склоняются к преступному поведению, что, в свою очередь, и влечёт за собой картелизацию экономики. Извлечение дополнительной прибыли за счёт картеля толкает правонарушителей на пролонгацию заключённых антиконкурентных соглашений или даже на их распространение на другие регионы и сферы бизнеса. Кроме того, некоторые правонарушители склонны компенсировать издержки от административных штрафов расширением картельной деятельности. Так, например, в 2012 году ФАС России выявила картель по поддержанию цен на торгах по поставкам вещевого имущества для МВД России, который действовал на протяжении нескольких лет и объединял 32 хозяйствующих субъекта. Участники картеля были привлечены к административной ответственности: наложено штрафов на общую сумму около 15 млн рублей. К уголовной ответственности никто из участников картеля не был привлечён, несмотря на направленное в правоохранительные органы заявление о преступлении. В 2016 году ФАС России выявила рецидив картеля по поддержанию цен на торгах по поставкам вещевого имущества для нужд МВД России, ФСБ России и ФТС России, но в этом случае он объединял уже 90 организаций – это фактически все компании, действующие на этом рынке. По данному делу было выявлено 18 открытых аукционов в электронной форме, которые прошли в условиях сговора на общую сумму более 3,5 млрд рублей. Некоторые участники картеля одновременно управляли 3 – 4 юридическими лицами и выставляли их на аукционы для создания видимости конкуренции на торгах. Таким образом, при отсутствии реальной уголовной ответственности за картели нарушители продолжают свою преступную деятельность, нанося огромный ущерб интересам и бюджету государства. Отсутствие должной практики привлечения к уголовной ответственности по статье 178 Уголовного кодекса Российской Федерации обусловлено, в частности, несовершенством формулировки диспозиции части 1 статьи 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, которая некорректна с точки зрения антимонопольного законодательства. Понятие, признаки картеля, а также исчерпывающий перечень последствий установлен частью 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции и не содержит в себе признак ограничения конкуренции, вместе с тем, иные антиконкурентные соглашения, установление которых требует доказывание ограничения конкуренции в настоящее время не криминализированы. В связи с этим существует необходимость исключения из диспозиции статьи 178 Уголовного кодекса Российской Федерации упоминания признака ограничения конкуренции как не соответствующего антимонопольному законодательству Российской Федерации. Помимо этого, без внимания законодателя осталось участие в картеле, криминализовано только его заключение, что также не соответствует пониманию данного вида правонарушения, выработанного практикой антимонопольного органа и конкурентным правом. Излишними в статье 178 УК РФ являются такие квалифицирующие признаки как совершение преступления лицом с использованием своего служебного положения, применение насилия и уничтожение имущества, а также угроза их наступления. Во-первых, заключить картель не может лицо, не обладающее служебным положением. Во-вторых, в заключении соглашения могут принимать активное участие как «рядовые сотрудники» компании, так и её руководители. В связи с этим в качестве квалифицирующего признака в статью 178 УК РФ предлагается ввести совершение данного преступления лицом, выполняющим функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа в коммерческой или иной организации, а также лицом, распоряжающимся более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества (товарищества, хозяйственного партнёрства).
